Gesamtwirtschaftliche und fiskalische Effekte der Tätigkeit von Bürgschaftsbanken in den Neuen Bundesländern
Das iff hat im Auftrag der Bürgschaftsbanken Berlin, Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommer, Thüringen und Sachsen-Anhalt eine Studie zu den gesamtwirtschaftlichen und fiskalischen Effekten der Tätigkeit von Bürgschaftsbanken in den Neuen Bundesländern erstellt.
Zielsetzung
Ziel der vorliegenden Studie ist, Bedarf und Tätigkeit von Bürgschaftsbanken in den Neuen Bundesländern zu evaluieren und deren Einfluss auf die gesamtwirtschaftliche Entwicklung sowie den Staatshaushalt zu quantifizieren. Dabei werden die fünf Länder Berlin, Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen-Anhalt und Thüringen betrachtet. Untersucht wird der Einfluss der vergebenen Bürgschaften und Garantien auf die einzelwirtschaftliche Unternehmens- und Beschäftigungsentwicklung, um den sich daraus ergebenden gesamtwirtschaftlichen und fiskalischen Nettonutzen abzuschätzen.
Vorgehensweise
Die Studie verwendet ein breites Spektrum an Methoden. Aus einem Überblick über die theoretische und empirische Literatur zur Wirksamkeit von Bürgschaften und Bürgschaftsbanken werden Schlussfolgerungen über die Effizienz der deutschen Bürgschaftsbanken im internationalen Vergleich gezogen. Aus den Ergebnissen einer statistischen Analyse der Wirtschaftsstruktur, konjunkturellen Entwicklung und Finanzierungsbeschränkungen in den Neuen Bundesländern wird der Bedarf an Bürgschaftsbanken abgeleitet. Zur Messung der Aktivitäten der Bürgschaftsbanken werden Daten aus den Bewilligungsstatistiken der fünf Bürgschaftsbanken ausgewertet. Um die Entwicklung geförderter Unternehmen mit der Entwicklung nicht geförderter Unternehmen zu vergleichen, werden Daten der Bürgschaftsbanken mit Daten der Creditreform verknüpft. Um den Zusatznutzen der durch die vergebenen Bürgschaften und Garantien ermöglichten zusätzlichen Finanzierung und Investitionen zu quantifizieren, werden geförderte Unternehmen in Mecklenburg-Vorpommern befragt. Um mögliche Mitnahmeeffekte der Förderung zu quantifizieren, werden Kreditinstitute in den fünf Bundesländern befragt. Auf dieser Grundlage und den Ergebnissen makroökonomischer Konjunkturmodelle werden die gesamtwirtschaftlichen und fiskalischen Nutzen und Kosten abgeschätzt.
Ökonomische Begründung für die Tätigkeit von Bürgschaftsbanken
Der Bedarf an staatlichen (Rück-)Bürgschaften und Garantien leitet sich aus einem Marktversagen bei der Finanzierung von kleinen und mittelständischen Unternehmen (KMU) oder Existenzgründern ab, welche aufgrund von ungünstigen ökonomischen Bedingungen – mangelndes Eigenkapital, fehlende Kreditsicherheiten und hohe Informationsasymmetrie – keinen Zugang zu Krediten oder Beteiligungskapital erhalten, um produktive Investitionen finanzieren zu können. Um die Effizienz der Marktallokation mit möglichst wenig Staatseingriff zu verbessern, sind solche Instrumente zu bevorzugen, welche marktkonform sind, möglichst keine Mitnahmeeffekte hervorrufen und die Budgetbelastung des Staates minimieren. Alle drei Kriterien werden von staatlichen Bürgschaften (oder Garantien) besser erfüllt als von alternativen Instrumenten wie Investitionszuschüssen, -zulagen oder -krediten. Im internationalen Vergleich stellt das deutsche System privatwirtschaftlicher Bürgschaftsbanken, welche sich auf die Kreditwürdigkeitsprüfung rationierter Unternehmen spezialisieren und ebenso wie die kreditvergebenden Hausbanken am Risiko der verbürgten Kredite beteiligt sind, eine effiziente Lösung dar. Die nationale und internationale empirische Literatur zeigt einen hohen Zusatznutzen der Aktivitäten von Bürgschaftsbanken durch Ausdehnung der Kreditverfügbarkeit und Investitionstätigkeit bei KMU und Existenzgründern mit Finanzierungsschwierigkeiten. Die dadurch ausgelösten gesamtwirtschaftliche Wachstums- und Beschäftigungseffekte erhöhen die ökonomische Wohlfahrt und zugleich den Finanzierungssaldo des Staates.
Bedarf an Bürgschaften und Garantien in den Neuen Bundesländern
Eine Analyse struktureller und konjunktureller Entwicklungen sowie Finanzierungshemmnisse deutet auf einen vergleichsweise hohen Bedarf an Bürgschaften und Garantien zur Überwindung von Finanzierungsbeschränkungen bei KMU und Existenzgründern in den Neuen Bundesländern hin:
Produktivität, verfügbares Einkommen pro Kopf und Beschäftigungsquoten liegen nach wie vor unter dem Bundesdurchschnitt. Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern und Sachsen-Anhalt verzeichnen in den letzten Jahren sogar unterdurchschnittliche Wachstumsraten des realen BIP, so dass ein Aufschließen zu den übrigen Bundesländern nicht in Sicht ist. Die Finanzierung von Existenzgründungen und KMU zur Schließung der Produktivitäts-, Wachstums- und Beschäftigungslücke ist deshalb dort besonders wichtig.
Die Gründungsaktivität ist in fast allen Neuen Bundesländern unterhalb des Bundesdurchschnitts, während die Insolvenzhäufigkeit oder -schwere überdurchschnittlich hoch ist. Die höheren Finanzierungsrisiken in den Neuen Bundesländern begründen einen höheren Förderbedarf durch Bürgschaften und Garantien.
Die Kredithürde ist am größten im Baugewerbe und Dienstleistungssektor, welche in den Neuen Bundesländern überdurchschnittlich vertreten sind. Das am wenigsten von Finanzierungsbeschränkungen betroffene Produzierende Gewerbe hat einen unterdurchschnittlichen Anteil an der Bruttowertschöpfung in Berlin, Brandenburg und Mecklenburg-Vorpommern.
Die Kredithemmnisse sind in den Neuen Bundesländern überdurchschnittlich hoch. Kleine Unternehmen, welche dort besonders häufig vertreten sind, sind ebenso wie junge Unternehmen und Existenzgründer besonders häufig von Finanzierungsrestriktionen betroffen. Der Kreditzugang kleiner und junger Unternehmen wird in erster Linie durch fehlende Sicherheiten, fehlende Informationen und fehlendes Eigenkapital erschwert. Dies sind die drei Marktversagenstatbestände, an denen Bürgschaftsbanken mit Bürgschaften und Garantien ansetzen.
Aktivitäten der Bürgschaftsbanken in den Neuen Bundesländern
Insgesamt wurden von den fünf Bürgschaftsbanken seit 1991 40.000 Kredite für 32.000 Unternehmen abgesichert. Dabei wurden Bürgschaften und Garantien in Höhe von sieben Milliarden Euro vergeben und Kredite und Beteiligungen in Höhe von neun Milliarden Euro ermöglicht. Rund 80 Prozent der Kredite wurden zur Finanzierung von Investitionen verwendet. Mithilfe der fünf untersuchten Bürgschaftsbanken wurden rund 175.000 Arbeitsplätze neu geschaffen und eine halbe Million Arbeitsplätze erhalten. Der größte Teil der Kredite wurde von Sparkassen und Girozentralen, gefolgt von Genossenschaftsbanken vergeben.
Die am meisten geförderten Branchen waren das Handwerk, der Einzelhandel und die Industrie. Die Unternehmen waren häufig Einzelunternehmen und GmbHs. In rund einem Drittel der Fälle wurden neu eröffnete Betriebe gefördert.
In den Neuen Bundesländern kam es nach der Wiedervereinigung aufgrund des Nachholeffekts zu einer verstärkten Vergabe von Bürgschaften und Garantien. In dieser Phase wurden vermehrt Arbeitsplätze geschaffen. Im Folgenden wurden vor allem bestehende Unternehmen unterstützt und Arbeitsplätze gesichert.
Auswirkungen auf die Unternehmensentwicklung: Vergleich geförderter mit nicht geförderten Unternehmen
Um den Effekt der Bürgschaften und Garantien von anderen Einflussfaktoren auf die Unternehmensentwicklung zu trennen, wird die Entwicklung geförderter Unternehmen (Untersuchungsgruppe) mit der Entwicklung von Unternehmen, die nicht gefördert wurden und ähnliche Risikomerkmale aufweisen (Kontrollgruppe) verglichen.
Es zeigt sich, dass im Vergleich zu den nicht geförderten Unternehmen die Förderung kleinerer, mit geringerem Eigenkapital ausgestatteten und auf höhere Bankkredite angewiesenen Unternehmen zugutekommt, also genau die Zielgruppe der Förderung. Dabei stehen diese Unternehmen zu Beginn der Förderung wirtschaftlich nicht schlechter, eher sogar etwas besser da als die Kontrollgruppe.
Die speziellen Merkmale der geförderten Unternehmen, insbesondere die im Vergleich zur Kontrollgruppe geringe Eigenkapitalquote und die vergleichsweise hohen Bankverbindlichkeiten bleiben im Förderungszeitraum erhalten. Dagegen haben sich mehrere Kennzahlen bei den geförderten Unternehmen positiver entwickelt als bei der Vergleichsgruppe, die Mitarbeiterzahl, der Umsatz und mit Abstrichen, die Bilanzsumme und der Jahresüberschuss. Eigenkapitalrendite und Umsatzrendite liegen im ganzen Zeitraum, nimmt man den Median, über denjenigen der Nicht-Geförderten. Da die Mittelwerte aber umgekehrt darunter liegen, weist dies darauf hin, dass eine Extremgruppe mit sehr schlechten Renditewerten existiert. Diese scheint aber ihre Situation im Untersuchungszeitraum deutlich zu verbessern. Entsprechend wirkt sich die Förderung insgesamt positiv auf die ökonomische Situation der betroffenen Unternehmen aus.
Unternehmensbefragung in Mecklenburg-Vorpommern: Erhebung des Zusatznutzens
Das wichtigste Ziel von Bürgschaftsbanken besteht darin, kreditwürdigen Unternehmen Kredite zu ermöglichen, die mangels Sicherheiten oder Kredithistorie sonst keine erhalten hätten. Um den Zusatznutzen durch sonst nicht mögliche Finanzierung (Finanzierungsadditionalität) oder sonst nicht zustande gekommene Investitionen (Projektadditionalität) zu erheben und die Auswirkungen der vergebenen Bürgschaften und Garantien auf die Entwicklung geförderter Unternehmen detaillierter zu untersuchen, wurden Unternehmen, welche eine Bürgschaft oder Garantie von der Bürgschaftsbank Mecklenburg-Vorpommern erhalten hatten, schriftlich (per online-Fragebogen) befragt. Die Antworten belegen einen hohen Zusatznutzen durch erleichterte Finanzierung und zusätzliche Investitionen.
Rund 60 Prozent der Unternehmen hätten ohne die Bürgschaft/Garantie keinen Kredit erhalten und bei fast einem Fünftel wäre der Umfang des Kredits geringer und die Zinsen höher ausgefallen.
Für über 80 Prozent der Unternehmen hat sich der Zugang zu Fremdkapital nach Erhalt der Bürgschaft vereinfacht, 60 Prozent konnten bei den Fremdkapitalgebern verbesserte Kreditkonditionen erzielen.
Vom Jahr der Durchführung des von der Bürgschaftsbank begleiteten Projekts bis zum aktuell letzten Geschäftsjahr hat sich die Anzahl der Vollzeitbeschäftigten um ein Viertel und der Umsatz um ein Drittel erhöht. Die durchschnittliche Eigenkapitalquote hat sich verdoppelt. Über 70 Prozent der Unternehmen gaben an, dass die in diesem Zeitraum erfolgte Umsatzsteigerung mit dem verbürgten Kredit bzw. der garantierten Beteiligung in Zusammenhang steht.
Befragung von Bankberatern in den fünf Bundesländern: Erhebung der Mitnahmeeffekte
Lediglich ein Drittel der Bankberater gab an, dass sie den Kredit an etablierte Unternehmen auch ohne die Beteiligung der Bürgschaftsbank vergeben hätten. Ein Großteil der Berater vergab nach der Zusammenarbeit mit der Bürgschaftsbank Kredite zu niedrigeren Zinsen an den entsprechenden Kunden, wobei sich das Kreditvolumen in den meisten Fällen nicht erhöhte.
Der Gewinn von neuen Informationen, die den Banken potenziell durch die Kreditwürdigkeitsprüfung der Bürgschaftsbank zukommen könnten, ist eher von nachrangiger Bedeutung. Lediglich in Brandenburg hat ein Großteil der Banken bisher unbekannte Informationen über ihre Kunden durch die Zusammenarbeit mit der Bürgschaftsbank erhalten.
Volkswirtschaftliche Nutzen und Kosten der Bürgschaftsbanken
Die Berechnungen zeigen, dass die volkswirtschaftlichen Nutzen der Tätigkeit der fünf Bürgschaftsbanken durch gesteigerte Produktion und Beschäftigung beträchtlich sind, die volkswirtschaftlichen Kosten durch Ausfall von Bürgschaften und Garantien hingegen wenn überhaupt nur in vernachlässigbarem Umfang anfallen.
Je Euro übernommenem Obligo erhöht sich das reale Bruttoinlandprodukt, je nach Bundesland, um 1,15 bis 1,22 Euro. Bei einem mittleren Bürgschaftsvolumen zwischen etwa 100.000 bis 166.000 Euro, je nach Bundesland, bedeutet das eine zwischen 117.000 und 191.000 Euro erhöhte gesamtwirtschaftliche Produktion je übernommene Bürgschaft/Garantie.
Durch die Tätigkeit der Bürgschaftsbanken dürfte die Erwerbstätigkeit deutlich zugenommen haben. Demnach waren im Jahr 2014 in Berlin über 6.000 Personen mehr erwerbstätig als dies ohne die Gewährung von Bürgschaften und Garantien der Fall gewesen wäre. In Brandenburg waren es 9.500, in Mecklenburg-Vorpommern 5.500, in Sachsen-Anhalt 6.900 und in Thüringen 8.200 Personen.
Berücksichtigt man, dass es sich bei den geförderten Unternehmen vor allem um kleine und junge Unternehmen handelt und dass die Bonität der Unternehmen in den Neuen Bundesländern wesentlich schlechter als der gesamtdeutsche Durchschnitt ist, sprechen die Ausfallquoten der Bürgschaftsbanken dafür, dass durch die Tätigkeit der Bürgschaftsbanken nicht mehr Fehlinvestitionen verursacht werden, als dies ohne sie der Fall wäre.
Fiskalische Nutzen und Kosten der fünf Bürgschaftsbanken
Der fiskalische Nettoeffekt der Tätigkeit der Bürgschaftsbanken entspricht den generierten Mehreinnahmen der öffentlichen Hand bei Steuern und Sozialabgaben zuzüglich den Minderausgaben bei Lohnersatz- und Sozialleistungen abzüglich der Ausfallzahlungen durch die Inanspruchnahme von Rückbürgschaften und Garantien.
Es zeigt sich, dass die positiven fiskalischen Effekte die negativen um ein Vielfaches übersteigen. Saldiert man die positiven und negativen fiskalischen Wirkungen, so verbleiben durch die Arbeit der Bürgschaftsbanken in den Jahren 2008 bis 2014 fiskalische Nettoeffekte von mehreren Hundert Millionen Euro in den jeweiligen Bundesländern. So hat sich der gesamtstaatliche Finanzierungssaldo kumuliert über die Jahre 2008 bis 2014 um geschätzte 832 Mio. Euro in Berlin, 1.104 Mio. Euro in Brandenburg, 472 Mio. Euro in Mecklenburg-Vorpommern, 829 Mio. Euro in Sachsen-Anhalt und 898 Mio. Euro in Thüringen verbessert.